Konsulteista on tullut maan tapa
29.3.2012
Hanna Kuusela ja Matti Ylönen Kuusela on tutkijatohtori Tampereen yliopistossa ja Ylönen väitöskirjatutkija. He valmistelevat kirjaa konsulttien käytöstä julkisella sektorilla.
Konsulteista on 2000-luvulla tullut merkittävä osa suomalaista politiikkaa ja julkista sektoria, ja viime vuosien kasvuvauhti on ollut hurja. Hiljattain on arvosteltu konsulttien käyttöä esimerkiksi luotaessa valtionyhtiöiden palkitsemisjärjestelmiä.
Keskustelu Guggenheimin museosta nosti esiin konsulttien roolin poliittisessa päätöksenteossa. Kahden miljoonan euron konsulttityö on toki poikkeuksellisen suuri mutta vain yksi esimerkki kasvavasta trendistä. Guggenheimin tapauksessa ilmenevät karrikoidussa muodossa monet konsulttien käyttöön liittyvät ongelmat: selvityksiä hankitaan ilman kilpailutusta, päätösaikataulu on nopea, eikä selvityksen laatua pysty arvioimaan puolueettomasti.
Tilastokeskuksen mukaan liikkeenjohdon konsultoinnin kokonaisliikevaihto kasvoi vuosina 2006–2008 jopa 40 prosenttia. Kasvu on jatkunut, ja vuosina 2009–2010 ala kasvoi 18 prosenttia. Se onkin liike-elämän palveluista voimakkaimmin kasvanut ala niin suhteellisesti kuin euromääräisestikin.
Merkittävä osa kasvusta on tullut julkiselta sektorilta. Ulkoa ostetun asiantuntijatyön käyttö valtionhallinnossa on viime vuosina vain lisääntynyt. Vuosina 2006–2009 asiantuntija- ja tutkimuspalvelujen ostot kasvoivat valtion budjettitaloudessa 143 miljoonalla eurolla. Esimerkiksi ulkoasiainministeriön hallinnonalalla kasvua oli 124 prosenttia.
Näyttävimmät konsultteja koskevat otsikot syntyvät epäonnistuneista it-hankkeista ja Guggenheimin kaltaisista erikoishankkeista. Todellisuudessa konsulttien käyttö on arkipäiväistynyt julkisella sektorilla niin, että konsulttityön poikkeusluonne on kadonnut.
Syitä konsulttien suosioon on useita. Yksi on hallinnon kehittämistrendi, jossa on suosittu markkinoilta ostettavia palveluja virkatyön sijaan. Konsulttien käyttöä ovat lisänneet myös jatkuvat organisaatiouudistukset, hankalaksi katsottu kilpailulainsäädäntö sekä arviointi- ja hankekulttuurin nousu.
Kenties tärkein yksittäinen syy konsulttien lisääntymiseen on kuitenkin ollut valtiontalouden tuottavuusohjelma. 2000-luvulla käynnissä ollut tuottavuusohjelma on pyrkinyt tuomaan säästöjä kansalaisten ikääntyessä ja työikäisten osuuden pienentyessä. Tavoitellut säästöt ovat kuitenkin jääneet monilta osin toteutumatta, sillä ohjelma on monissa organisaatioissa lisännyt kalliiden konsulttipalveluiden käyttöä.
Vuosina 2006–2010 valtion henkilöstökulut vähenivät noin 216 miljoonalla eurolla samaan aikaan kun palvelujen ostot lisääntyivät yli 500 miljoonalla.
Kun mittarina on käytetty henkilötyövuosia, organisaatiot ovat ostaneet konsulteilta virkatyötä kalliimmalla myös sellaisia palveluja, jotka eivät varsinaisesti vaadi erityistä ulkopuolista asiantuntemusta. Valtion toiminnan kulut ovat tosin tarkasteluaikana kokonaisuudessaan pienentyneet, mutta henkilöstön tekemän työn korvaaminen tyypillisesti kalliimmalla konsulttityöllä ei paranna valtion rahankäytön panos–tuotos-suhdetta.
Valtiontalouden tarkastusvirasto onkin toistuvasti huomauttanut valtion eri virastoja suorahankintoina ostettujen konsulttipalvelujen käytöstä, kilpailulainsäädännön rikkomisesta ja vakituisen henkilöstön korvaamisesta kalliilla konsulteilla.
Tarkastusviraston mukaan esimerkiksi Verohallinto palkkasi toistaiseksi voimassa olevalla sopimuksella konsultin ja hänelle maksettiin 70 000 euroa työstä, jota hän ei ole raporttien mukaan todellisuudessa tehnyt.
Tuottavuusohjelmassa käytetyn mittarin ongelmat on sittemmin huomattu myös valtiovarainministeriössä. Nyt onkin tärkeää valvoa, että tilanne muuttuu. Hallitusohjelman omat odotukset nimittäin vaikuttavat turhan optimistisilta: toisaalta aiotaan pitää kiinni aiemmista tehokkuustavoitteista ja hyödyntää henkilöstöpolitiikassa eläkkeelle siirtymisiä, mutta toisaalta kokonaistuottavuutta ei haluta heikentää.
VTT:ssä tehdyn tutkimuksen mukaan kokonaistuottavuus on kuitenkin alkanut heikentyä jo vuonna 2005. Samantyyliset ongelmat koskevat myös monia kuntia, joissa rekrytointikiellon vuoksi on päädytty ennemmin maksamaan konsulteille kuin palkkaamaan vakituista henkilöstöä.
Kustannusten kasvun lisäksi konsulttitoiminnan hallitsemattomaan leviämiseen liittyy myös muita vakavia ongelmia. Usein läpinäkyvyys ja avoimuus vähenevät, kun osa poliittisesta päätöksentekoprosessista ja toimeksiantojen yksityiskohdat muuttuvat liikesalaisuuksiksi. Näin on käynyt esimerkiksi Guggenheimin tapauksessa.
Etenkin it-hankinnoissa konsulttien käyttö on synnyttänyt myös tiedollisia monopoleja, kun palveluntarjoajat ovat tuottaneet tilaajien kustannuksella järjestelmiä, joiden kehitystyöhön muilla ei ole suoraa pääsyä. Konsulttipalvelujen toistuva ja perusteeton käyttö vaarantaa myös hiljaisen tiedon ja asiantuntemuksen. Kun sekä hankkeet että niiden arviointi on ostettu ulkoa, oppiva organisaatio ja asiantuntijuus ovat vaarassa.
Konsulttien jatkuva käyttö ei lisää poliittisen päätöksenteon asiantuntevuutta vaan pahimmillaan vähentää sitä. Organisaatioiden välillä liikkuvina ja aihealueesta toiseen siirtyvinä projektityöläisinä konsultit tuntevat vain harvoin alan todellisuutta. Tästä syystä konsultteja pitäisikin palkata ainoastaan sellaisiin tehtäviin, joissa tosiasiallisesti tarvitaan ulkopuolista näkökulmaa tai osaamista.
Näin ei ikävä kyllä viime vuosina ole ollut. Päinvastoin konsulteista on tullut hallitsematon osa organisaatioiden arkipäivää.
http://www.hs.fi/paakirjoitukset/Konsulteista+on+tullut+maan+tapa/a1305558791300